Корупція – в законі

Хто б не став новим президентом, йому/їй доведеться всерйоз узятися за реформу лісового законодавства

Фахівці ­­Центру політико-правових реформ на чолі з Олександром Банчуком проаналізували корупційні ризики у галузі лісового господарства України. Дослідження проводилось у ході виконання Регіональної Програми FLEG (Forest Law Enforcement and Governance) – «Удосконалення систем правозастосування та управління в лісовому секторі  у країнах-учасницях Європейської політики добросусідства та Росії».

Головним об’єктом вивчення стали лісове законодавство та структура й повноваження відповідних органів управління*. І хоча чимало висновків можна застосувати до всієї системи української влади, лісовий сектор має й свої особливості.

Насамперед експерти звернули увагу на конфлікт інтересів, закладений у статусі Держкомлісгоспу*. Адже в повноваженнях цього відомства поєднуються такі  взаємовиключні функції, як розробка політики і здійснення адміністративних повноважень; надання дозволів і перевірка дотримання дозвільних умов; охорона лісів і ведення прибуткового лісового господарства; виконання функцій державної влади і господарська діяльність.

До інших ризиків можна віднести також:

1. Брак прозорості в діяльності Держкомлісгоспу та інших відомств, що мають відношення до лісу.  У відкритих джерелах недостатньо відповідної інформації, процедури залучення громадськості до здійснення лісової політики неврегульовані.

2. «Непублічний» статус співробітників органів лісового господарства. Система органів лісового господарства побудована за жорстким ієрархічним принципом і подібна до систем силових структур. Працівники лісового господарства знаходяться у повній залежності від керівництва у питаннях прийняття на службу, кар’єрного росту, розміру заробітної плати, відпустки, звільнення. Тобто вони не мають характерного для сучасних демократичних суспільств статусу публічних службовців. Ситуація погіршується непрозорим механізмом оплати праці і низьким її розміром. У той же час заходи дисциплінарної відповідальності у лісовому господарстві є неефективними.

3. Складність лісогосподарських  процедур. До надання адміністративних послуг (наприклад, надання лісу у тимчасове користування, зміна цільового призначення земельних лісових ділянок, переведення земель лісового фонду до інших категорій) у лісовому господарстві залучено надто велику кількість державних органів. Існують суттєві відмінності у регламентації різними нормативними актами процедурних дій. Закони не повною мірою й нечітко регулюють ці процедури. Максимальні строки надання послуг невиправдано великі або ж регламентація їх тривалості взагалі відсутня. Плата за адміністративні послуги чітко не врегульована.

4. Низька якість лісового законодавства. Підзаконні акти не відповідають реаліям часу та основним законам у цій галузі. Усі процедури в лісовому господарстві регулюються більш ніж одним нормативним актом. Чимало правил, маючи статус «тимчасових», діють протягом тривалого часу (наприклад, тимчасовий порядок видачі сертифіката про походження лісоматеріалів вже діє 4 роки). Листи, рекомендації та роз’яснення Держкомлісгоспу мають не рекомендаційний, а обов’язковий характер. Підзаконні акти фактично підміняють собою закони, встановлюючи, зокрема, додаткові обов’язки для посадових осіб та лісокористувачів (наприклад, для видачі сертифіката про походження лісоматеріалів Наказ Держкомлісгоспу передбачає необхідність подання додаткових 2 документів).

5. Недостатність гарантій збереження лісу. Існуюче законодавство не дозволяє надійно зупиняти зловживання при виділенні ділянок під житлову забудову на землях лісового фонду, заготівлю деревини в обхід загального порядку рубок головного користування тощо.

На думку юристів, існуючі закони та порядки у лісовому секторі України заважають не лише надійно охороняти ліси, а й ускладнюють доступ громад та бізнесу до використання лісових ресурсів. Так, повноваження органів лісового господарства щодо припинення/заборони підприємницької діяльності нечітко врегульовані в частині підстав і строків застосування цих обмежувальних заходів. А дозвіл стягувати штраф на місці вчинення проступку створює можливості для недобросовісних посадових осіб отримувати гроші від порушників без оформлення квитанцій.

Привертає увагу експертів й спрямованість контролюючих органів на покарання порушників , а не на усунення порушень. Причина цього –  існування щорічних негласних планів щодо кількості виявлених порушень і розміру стягнутих штрафів, у чому легко переконатися, проаналізувавши проекти Держбюджетів, зокрема й на 2010-й.

До всього, нинішнє законодавсто побудоване так, що нерідко склад адміністративних проступків і злочинів співпадає! Це дозволяє відповідному державному органу на свій розсуд визнавати одне і те ж діяння або адміністративним порушенням, або злочином. Під ці «ножиці» можуть потрапити як лісові браконьєри, так і самі державні лісопідприємства, діяльність яких постійно контролюється понад десятьма різними контролюючими органами.

Узагальнивши результати аналізу, експерти програми FLEG вважають, що для зменшення проявів корупції потрібні системний перегляд і зміни лісового законодавства (зокрема, нова редакція або зміни до Лісового кодексу), запровадження інституційних змін (удосконалення системи управління лісовим сектором) і підвищення статусу службовців органів лісового господарства.

* Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 р. №883, провідним відомством у здійсненні лісової політики у нашій державі є Держкомлісгосп (ДКЛГ). Саме він «вносить у встановленому порядку пропозиції міністрові охорони навколишнього природного середовища щодо формування державної політики у сфері лісового і мисливського господарства, забезпечує їх реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, що належать до його компетенції». У той же час на сьогодні лише дві третини українських лісів знаходяться у безпосередньому віданні ДКЛГ. Значні площі лісу відносяться до так званих «аграрних» лісів, частина – під опікою Міноборони, є також кілька десятків (!) установ та відомств, у віданні яких знаходяться відносно невеликі площі лісу.

КЕПУ