Навіщо нам заповідники?

Ще з часу виникнення самої ідеї заповідання, яку висловив у 1895 р. В.Докучаєв, наукові кола та прогресивна громадськість вважали збереження заповідних еталонів кожної природно-історичної області святою справою, справою совісті і честі нації. Загалом заповідну справу можна визначити як теорію та практику збереження і відновлення ландшафтних комплексів, а також їх раціональне використання у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду.

Відтак чи потрібні суспільству заповідники, національні парки і загалом заповідні території?

Відверто кажучи, у наш час вони економічно недоцільні і не мають соціального запиту. В умовах сьогодення для більшості українців національні парки, створені для організації відпочинку та дозвілля населення, не є першою необхідністю. Яка там рекреація, відтворення життєвих сил, коли щодня треба думати про, образно кажучи, кусень хліба.

На виправдання такого опального твердження скажу, що створення та організація природно-заповідних територій і об’єктів на перспективу— справа державної ваги.

На створення національних природних парків, а ще більше — на подальше утримання їх потрібні чималі державні кошти. Якщо підсумувати, скільки грошей витрачається на розробку проектів організації території (десятки, сотні тисяч гривень), на чотириразові (протягом року) відрядження до столиці працівників парків для звітування тощо — сума вийде доволі значна… У деяких парках штатний розклад сягає за дві сотні одиниць. Люди отримують зарплату на посадах заступників директорів з рекреації та маркетингу, а реальної роботи з надання рекреаційних послуг — не видно. В Україні немає середнього споживача рекреаційної «продукції», а для створення пристойного сервісу з метою залучення грошовитих бізнес-туристів у наших національних парках майже нічого не робиться. Не виключено, що окремі еколого-освітні стежки та науково-пізнавальні маршрути залишаються фіктивними, тобто на папері.

Відповідно до статті 11 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», спеціально уповноваженим органом державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Вищезазначеною постановою Кабінету міністрів України від 9 серпня 2001 р. № 1000 урядовим органом державного управління, що діє у складі міністерства і підпорядковується йому, визначено Державну службу заповідної справи.

Указом президента України від 15 вересня 2003 р. № 1039 «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» Державну службу заповідної справи було віднесено до складу новоствореного Державного комітету природних ресурсів України, що внесло дезорганізацію в її роботу, і відтак у цій справі побільшало проблем …

Укази президента України — від 6 березня 2004 року № 317 «Про внесення змін до указів президента України» (відповідно до якого Державна служба заповідної справи була повернута до складу міністерства), від 11 листопада 2004 року № 1396 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення додержання законодавства у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду України» та від 23 травня 2005 року № 838 «Про заходи щодо дальшого розвитку природно-заповідної справи в Україні» — спрямовані на вдосконалення системи управління заповідною галуззю.

Власне, у другому з вищезазначених указів Кабінету міністрів дано розпорядження переглянути «повноваження Державної служби заповідної справи, поклавши на неї у встановленому порядку управління природними та біосферними заповідниками, національними природними парками, які зараз перебувають в управлінні міністерства».

В указі, зокрема, звертається увага на заповідні території, котрі не перебувають у державній власності. Адже в наш час трапляються непоодинокі випадки зміни землекористувача (і землевласника) земельної ділянки, на якій розміщуються заповідні об’єкт або територія. Такі суб’єкти здійснюють «заповідний менеджмент» у своїх приватних інтересах, а відтак вплив на складові природно-заповідного фонду стає безсистемним.

В умовах підпорядкування територій та об’єктів ПЗФ (природно-заповідного фонду) різним відомствам стратегічно виправданим є вирішення питання створення Державного комітету заповідної справи.

З історії заповідної справи України відомо, що аналогічний урядовий орган — главк по заповідниках при Раді Міністрів УРСР — уже існував: від 26 лютого 1940 р. (з перервою на час війни) по серпень 1951р., коли сталінською постановою в СРСР було ліквідовано 88 заповідників.

Була спроба підпорядкувати всі біосферні та природні заповідники, національні природні парки одному урядовому органу і в перші роки незалежності. Так, постановою Верховної Ради України «Про впорядкування управління заповідниками та національними природними парками» від 23 грудня 1993 р. визначалося: «вважати за необхідне заповідники та національні природні парки, що створюються, підпорядковувати Міністерству охорони навколишнього природного середовища України». Але, як кажуть, віз і нині там. Бо створені Державною службою заповідної справи (раніше — Головне управління національних природних парків і заповідної справи) після цієї постанови Рівненський (1999 р.) та Черемський (2001р.) природні заповідники, НПП «Сколівські Бескиди» (1999 р.), Галицький (2004р.) і «Гомільшанські ліси» (2004 р.) залишаються у підпорядкуванні Державного комітету лісового господарства України.

З 2000 року Державне управління справами президента (так звана ДУСя) розпоряджається Кримським природним заповідником та Азово-Сиваським національним природним парком. Таємними рішеннями (відповідно, указом президента «Про державне управління справами» від 23.02.2000 р. № 278 та розпорядженням Кабінету міністрів України від 06.04.2000 р. № 165-р) ці дві установи було передано у підпорядкування ДУСі.

Із 40 нинішніх установ природно-заповідного фонду, що мають високий ранг заповідання (біосферні та природні заповідники, національні природні парки), 19 підпорядковані Міністерству охорони навколишнього природного середовища, решта 21— органам виконавчої влади, вищим навчальним закладам, державним науковим організаціям (Міністерство освіти і науки України, Державний комітет лісового господарства України, Національна академія наук України, Українська академія аграрних наук, Київський національний університет ім. Тараса Шевченка). Мінприроди з чоти-
рьох біосферних заповідників у своєму віданні має лише один, а з 17 природних заповідників йому підпорядковано тільки чотири.

Підпорядкування однакових за правовим статусом заповідних територій та об’єктів різним державним структурам можна пояснити не чим іншим, як, у кращому разі, галузевими інтересами. Одна з основних причин такої ситуації у заповідній справі — відсутність врегулювання цього питання нормами права. На сьогодні немає нормативно-правового документа, який би вичерпно визначав процедури управління природно-заповідним фондом.

Життя підказує — необхідний єдиний центр управління заповідною справою. За його відсутності виникають численні труднощі.

У Держкомлісгоспі, МОН, НАН, УААН України, у віданні яких, як зазначалося вище, досі перебуває більшість установ ПЗФ, фактично немає підрозділів, які б відповідали за діяльність цих установ.

Відомча розпорошеність установ ПЗФ не дозволяє проводити ефективну фінансову політику. Відсутність єдиного головного розпорядника коштів унеможливлює планування бюджетних коштів на вирішення першочергових, пріоритетних проблем у цій галузі, фінансовий контроль за ефективним використанням цих коштів. Головні розпорядники коштів, у віданні яких перебувають установи ПЗФ, планують їм видатки за залишковим принципом, оскільки діяльність цих установ не є їхнім пріоритетом. Відсутність єдиної державної системи матеріального стимулювання, добору, підготовки кадрів, їх навчання рік у рік загострює кадрову проблему.

Можна навести ще низку об’єктивних чинників на обґрунтування необхідності єдиної системи управління заповідною справою: державна реєстрація Мін’юстом розроблених Мінприроди нормативно-правових актів; забезпечення установ ПЗФ єдиним форменим одягом, зброєю; облік та контроль за здійсненням рекреаційної діяльності тощо.

І ще — стосовно відвідування територій та об’єктів ПЗФ, зокрема національних природних парків. Скільки рекреантів вони приймають щороку, думаю, не скаже ніхто. Чому? У нас на державному рівні немає єдиного центру управління (координації) рекреаційною діяльністю.

Ситуація, що склалася з природно-заповідним фондом, повторилася і в історико-культурній сфері. Постановою Кабінету міністрів України від 30.03.2002 р. № 446 у складі Мінкультури було створено як урядовий орган державного управління Державну службу охорони культурної спадщини (нині — Державна служба з питань національної культурної спадщини). Отож, із 62 історико-культурних заповідників у віданні Мінкультури перебувають 13, Мінрегіонбуду — 8, решта підпорядковані місцевим органам державної влади.

Виходячи з ідеї нерозривності природного та історичного середовищ, інтерференції у багатьох випадках територій та об’єктів природної і культурної спадщини, доречно ставити питання про створення на основі Державної служби заповідної справи і Державної служби з питань національної культурної спадщини спеціально уповноваженого органу державного управління в галузі організації, охорони та використання природної і культурної спадщини (з підпорядкуванням йому всіх відповідних установ).

Утім, це питання також має своє історичне підґрунтя. Так, 16 червня 1926 р. ВУЦВК і РНК УРСР затвердили «Положення про пам’ятники культури і природи», яке стало визначальним у розвитку законодавчого забезпечення заповідної справи. Згідно з цим положенням, усі пам’ятки культури і природи перебували на той час у загальному віданні Укрнауки НКО УРСР та його місцевих органів. Тобто у 20—30 роках минулого століття на території України існували у віданні Наркомату освіти два види заповідників: природні та історико-культурні. З часом історико-культурні заповідники відійшли до Міністерства культури, а природні — підібрали різні відомства.

Повчальна у цьому плані історія з Канівським заповідником, створеним Наркомземом УРСР 30 липня 1923 р. (урядового декрету про створення не було). На початок 1931 р. тут на одній території одночасно функціонували три підпорядкованих різним відомствам заповідники. «Найстаршим» і найбільшим за площею був, власне, природний заповідник, підпорядкований Наркомзему. Другим був історико-культурний заповідник «Могила Т.Г.Шевченка», створений постановою РНК УРСР від 20 серпня 1925 р. У серпні 1930 р. на частині території природного заповідника з’явився ще й археологічний заповідник. Останні два заповідники перебували у віданні Наркомату освіти.

На прикладі Трахтемирова (колишнього населеного пункту у межах Черкаської області) можна бачити, як на одній території співіснують об’єкти культурної і природної спадщини — однойменні регіональний ландшафтний парк та історико-культурний заповідник. Водночас вони — окремі юридичні особи і мають різне підпорядкування: перший — АТЗТ «АЕО «Трахтемирів», другий — Черкаській облдержадміністрації. Неоднакові і форми власності — приватна й державна. І як у такій ситуації приймати ефективні управлінські рішення?

Не доводиться сумніватися: оптимізація управління природно-заповідним фондом сприятиме перш за все його збереженню, поліпшенню стану довкілля.

Володимир ГЕТЬМАН, Дзеркало тижня № 32 (711) 30 серпня — 5 вересня 2008 р.